Skip to content
ssc.gov.vn
Phát triển thị trường chứng khoán hướng đến mục tiêu an toàn, bền vững
Một số ý kiến tham gia dự thảo Luật Chứng khoán (sửa đổi)
245
15/03/2019

Luật Chứng khoán số 70/20106/QH11 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán số 62/2010/QH12 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo khuôn khổ pháp lý tương đối đầy đủ, giúp thị trường chứng khoán (TTCK) trong những năm qua phát triển nhanh, trở thành kênh huy động vốn quan trọng cho nền kinh tế. Tuy nhiên để phù hợp với sự phát triển của TTCK, bảo đảm thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật liên quan, đặc biệt là Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, đồng thời thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước, đáp ứng các yêu cầu về cải cách hành chính, dự thảo Luật Chứng khoán (sửa đổi) (sau đây gọi là “Dự thảo”) đang được cơ quan quản lý nhà nước lấy ý kiến để hoàn thiện, trình Quốc hội ban hành. Sau khi xem xét Dự thảo, chúng tôi có một số ý kiến góp ý, tập trung vào các quy định liên quan đến các đối tượng là doanh nghiệp kiểm toán (DNKT), đơn vị có lợi ích công chúng và đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành chứng khoán nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch, nâng cao niềm tin của nhà đầu tư, giúp TTCK phát triển bền vững.

 

Ý kiến tham gia nhằm nâng cao độ tin cậy của thông tin trong bản cáo bạch

Hiện tại, các doanh nghiệp khi thực hiện phát hành cổ phiếu hoặc trái phiếu ra công chúng sẽ được yêu cầu phát hành bản cáo bạch (BCB), trong đó thể hiện các thông tin tài chính, quản trị và một số thông tin khác để nhà đầu tư đánh giá về cơ hội và rủi ro khi quyết định đầu tư. Để nâng cao độ tin cậy của thông tin trong BCB, Dự thảo cần bổ sung, sửa đổi các nội dung sau:

Thứ nhất, tại Khoản 2, Điều 19 - Trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan đến hồ sơ chào bán chứng khoán ra công chúng

Trách nhiệm của DNKT đối với báo cáo tài chính (BCTC) trong BCB được xác định rõ theo các quy định pháp luật về kiểm toán độc lập (KTĐL) cũng như chuẩn mực kiểm toán (CMKiT). Tuy nhiên, về trách nhiệm của tổ chức tư vấn phát hành và tổ chức bảo lãnh phát hành thì Dự thảo chưa có quy định rõ ràng. Theo thông lệ quốc tế, tổ chức tư vấn phát hành và tổ chức bảo lãnh phát hành có trách nhiệm cao trong quá trình chào bán chứng khoán, đặc biệt là về tính chính xác và trung thực của nội dung BCB. Tại các quốc gia có thị trường tài chính và chứng khoán lâu đời, để hoàn thành trách nhiệm của mình, tổ chức tư vấn phát hành và tổ chức bảo lãnh phát hành phải thực hiện soát xét đặc biệt (due diligence) đối với tổ chức phát hành (TCPH) và nội dung BCB. Theo đó, đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành thường yêu cầu DNKT (trực tiếp hoặc thông qua TCPH) thực hiện các thủ tục liên quan đến các thông tin tài chính trong BCB mà chưa được bao gồm trong phạm vi kiểm toán BCTC.

Dịch vụ báo cáo riêng cho đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành thường được thực hiện căn cứ trên các thủ tục được thỏa thuận trước. Báo cáo của kiểm toán viên (KTV) độc lập trong trường hợp này chỉ dành sử dụng riêng cho đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành (là những đối tượng đã xác nhận tính phù hợp của các thủ tục được thỏa thuận và chịu trách nhiệm về tính đầy đủ, phù hợp của các thủ tục này cho mục đích của mình). Nói một cách khác, đây là những thủ tục mà đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành yêu cầu DNKT thực hiện để báo cáo riêng cho mình. Để thực hiện dịch vụ này, DNKT thực hiện có thể áp dụng Chuẩn mực (CM) số 4400 – Hợp đồng thực hiện các thủ tục thỏa thuận trước đối với thông tin tài chính đã được Bộ Tài chính ban hành trong Thông tư số 68/2015/TT-BTC ngày 08/5/2015 ban hành các chuẩn mực Việt Nam về dịch vụ liên quan.

Việc đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành yêu cầu DNKT kiểm tra và báo cáo về các thông tin trong BCB như trên sẽ giúp nâng cao độ tin cậy của các thông tin tài chính trong BCB. Tuy nhiên, hiện nay tại Việt Nam gần như không đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành nào yêu cầu DNKT cung cấp dịch vụ này (trừ một số thương vụ phát hành chứng khoán cho các nhà đầu tư nước ngoài được thực hiện theo thông lệ quốc tế). Điều này được cho là do các quy định pháp luật của Việt Nam về phát hành chứng khoán ra công chúng chưa ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm của đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành đối với các thông tin trong BCB, đồng thời đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành chưa nhận thức đầy đủ về trách nhiệm của mình đối với các thông tin trong BCB. Với tư cách là trung gian tài chính giữa TCPH chứng khoán và nhà đầu tư, Dự thảo nên bổ sung quy định để nâng cao trách nhiệm của đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành nhằm đảm bảo việc nhà đầu tư có thể nhận được nhiều hơn những thông tin đáng tin cậy trong BCB bên cạnh BCTC đã được kiểm toán.

Ở hầu hết các nước có TTCK phát triển, không có quy định pháp lý bắt buộc phải thực hiện dịch vụ này nhưng xuất phát từ việc gắn trách nhiệm của đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành với các thông tin trong BCB thì đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành phát sinh nhu cầu tự nguyện yêu cầu DNKT kiểm tra và báo cáo cho mình về các thông tin tài chính trong BCB. Mặt khác, việc ràng buộc trách nhiệm của đơn vị tư vấn/bảo lãnh phát hành về các thông tin trong BCB cũng là động lực để nâng cao độ tin cậy và chất lượng của BCB.

Thứ hai, đối với dịch vụ đảm bảo của KTV độc lập về thông tin tài chính tương lai

Trong BCB, TCPH đưa ra các thông tin tài chính tương lai (dự báo) như dự báo về lợi nhuận. Về bản chất, các thông tin dự báo là không chắc chắn và không thể đảm bảo rằng kết quả thực tế trong tương lai sẽ đạt được đúng như dự báo. Tuy nhiên, do các thông tin dự báo tài chính có ý nghĩa quan trọng đối với nhà đầu tư nên cần có quy định của pháp luật để DNKT thực hiện những dịch vụ nhằm nâng cao độ tin cậy của thông tin dự báo, như:

• Kiểm toán độc lập (KTĐL) đưa ra kết luận về việc liệu thông tin dự báo có được lập một cách đúng đắn dựa trên những cơ sở và giả định mà TCPH công bố hay không và liệu các chính sách kế toán được áp dụng để lập dự báo có nhất quán với chính sách kế toán của TCPH hay không; hoặc

• KTĐL đưa ra kết luận về việc liệu thông tin dự báo có được lập trên cơ sở có thể so sánh được với thông tin tài chính quá khứ (BCTC đã được kiểm toán) hay không.

Để kiểm tra việc lập các thông tin tài chính tương lai trong BCB, DNKT phải áp dụng các CM Việt Nam về dịch vụ đảm bảo bao gồm: CM số 3000 - Hợp đồng dịch vụ đảm bảo ngoài dịch vụ kiểm toán và soát xét thông tin tài chính quá khứ, CM số 3400 - Kiểm tra thông tin tài chính tương lai. Các CM này đã được Bộ Tài chính ban hành theo Thông tư số 66/2015/TT-BTC ngày 8/5/2015. Theo đó, khi cung cấp dịch vụ này, KTV tiến hành kiểm tra theo các CM Việt Nam về hợp đồng dịch vụ đảm bảo, các chuẩn mực nghề nghiệp, pháp luật và các quy định có liên quan áp dụng cho việc kiểm tra thông tin tài chính tương lai. Các CM và quy định này yêu cầu KTV tuân thủ CM và các quy định về đạo đức nghề nghiệp, lập kế hoạch và thực hiện cuộc kiểm tra để đạt được sự đảm bảo về việc liệu các giả định có cung cấp được một cơ sở hợp lý cho thông tin tài chính tương lai dự báo hay không, liệu thông tin tài chính tương lai dự báo của Công ty có được lập một cách thích hợp dựa trên các giả định và được trình bày phù hợp (với khuôn khổ về lập và trình bày BCTC có liên quan) hay không. Nếu Dự thảo có quy định liên quan đến việc thông tin tài chính tương lai trong BCB phải được kiểm tra thì các CM đã ban hành mới được áp dụng phù hợp với thông lệ quốc tế trong lĩnh vực chứng khoán.

Thứ ba, đối với dịch vụ đảm bảo của KTV độc lập về thông tin tài chính theo quy ước

Mục đích của thông tin tài chính theo quy ước trong BCB là để minh họa ảnh hưởng của sự kiện hoặc giao dịch trọng yếu đối với thông tin tài chính chưa điều chỉnh của đơn vị nếu giả định sự kiện đã xảy ra hoặc giao dịch đã được thực hiện tại thời điểm lựa chọn. Điều này đạt được bằng cách ghi nhận các điều chỉnh theo quy ước vào thông tin tài chính chưa điều chỉnh. Ví dụ, một đơn vị có thể mua lại một doanh nghiệp khác trước khi đơn vị phát hành cổ phiếu ra công chúng. Khi đó, đơn vị có thể chọn cách trình bày một báo cáo về tài sản ròng theo quy ước để minh họa ảnh hưởng của việc mua đến tình hình tài chính và các chỉ số cơ bản của đơn vị, như tỷ lệ nợ trên vốn nếu giả định là bên bị mua đã được hợp nhất với đơn vị từ một ngày trước đó.

Trong một số trường hợp, thông tin tài chính quá khứ (BCTC đã được kiểm toán) của TCPH không bao hàm được đầy đủ hoặc không phản ánh hợp lý về hoạt động kinh doanh, tài sản, cơ cấu vốn của TCPH tại thời điểm BCB được lập, ví dụ như:

• TCPH là một công ty mẹ mới thành lập không có hoạt động nào khác ngoài việc nắm giữ khoản đầu tư vào công ty con mà công ty con đã có lịch sử hoạt động kinh doanh lâu dài từ trước;

• TCPH mới được hợp nhất từ nhiều doanh nghiệp nằm dưới sự kiểm soát chung nhưng trước đây các doanh nghiệp này chưa phải là một tập đoàn;

• TCPH đã thực hiện một giao dịch hợp nhất kinh doanh lớn nhưng giao dịch đó lại chưa được phản ánh vào BCTC hợp nhất mới nhất nằm trong BCB.

Trong những trường hợp này, các nước có TTCK phát triển quy định TCPH phải trình bày trong BCB thông tin tài chính theo quy ước để phản ánh ảnh hưởng của các điều kiện này đối với thông tin tài chính của TCPH, ví dụ trình bày BCTC với giả định thương vụ hợp nhất kinh doanh đã xảy ra trước khi bắt đầu kỳ kế toán năm. Theo quy định về BCB của Cộng đồng châu Âu, thông tin tài chính theo quy ước phải được trình bày trong BCB khi TCPH có “lịch sử tài chính phức tạp”, như các trường hợp sau:

• TCPH chứng khoán là một công ty mẹ được thành lập mới để nắm giữ một doanh nghiệp đã hiện hữu từ trước.

• TCPH chứng khoán được tạo thành từ các công ty trước đây nằm dưới sự kiểm soát chung hoặc sở hữu chung nhưng khi đó chưa phải là một tập đoàn.

• TCPH đã thực hiện một vụ mua lại hoạt động kinh doanh đáng kể (trên 25% của tập đoàn, có thể tính theo tài sản, doanh thu hoặc kết quả kinh doanh thuần) trong 3 năm tài chính trước năm hiện thời hoặc trong giai đoạn sau khi phát hành BCTC hợp nhất gần nhất.

• TCPH đã thanh lý một phần đáng kể hoạt động kinh doanh của mình sau ngày phát hành BCTC hợp nhất gần nhất.

• TCPH đã thay đổi ngày kết thúc kỳ kế toán năm 3 năm trở lại đây.

Trường hợp TCPH công bố thông tin (CBTT) tài chính theo quy ước trong BCB thì thông tin đó cần được tổ chức KTĐL kiểm tra và đưa ra ý kiến về việc liệu thông tin tài chính theo quy ước có được lập dựa trên các cơ sở và tiêu chí đã được công bố hay không và liệu cơ sở lập thông tin tài chính theo quy ước có nhất quán với chính sách kế toán của TCPH hay không. Điều này sẽ cho phép nhà đầu tư có cơ sở để đánh giá độ tin cậy của thông tin tài chính theo quy ước được công bố.

Để thực hiện việc kiểm tra thông tin tài chính theo quy ước trong BCB, DNKT có thể áp dụng các CM Việt Nam về dịch vụ đảm bảo gồm CM số 3420 - Hợp đồng dịch vụ đảm bảo về báo cáo tổng hợp thông tin tài chính theo quy ước trong BCB và CM số 3000 - Hợp đồng dịch vụ đảm bảo ngoài dịch vụ kiểm toán và soát xét thông tin tài chính quá khứ. Tuy nhiên, để áp dụng các CM này, Dự thảo cần quy định về thông tin tài chính theo quy ước trong BCB.

 Thứ tư, đối với dịch vụ đảm bảo của KTV độc lập về các thông tin tài chính quá khứ khác

Trong BCB còn bao gồm các thông tin tài chính quá khứ được trích dẫn hoặc tổng hợp hoặc được tính toán từ thông tin của BCTC đã được kiểm toán. Thông tin tài chính trong quá khứ cũng quan trọng đối với nhà đầu tư để biết được thực tế hoạt động của đơn vị và giúp đánh giá triển vọng trong tương lai. Do đó, khi công bố BCB ra bên ngoài, Dự thảo nên quy định phải có sự soát xét của KTV để cung cấp mức độ tin cậy là các thông tin tài chính quá khứ trình bày trong BCB là nhất quán với thông tin trên BCTC đã được kiểm toán.

Để thực hiện việc kiểm tra thông tin tài chính quá khứ khác trong BCB, nếu không có yêu cầu cụ thể trong hợp đồng, DNKT có thể áp dụng các CM Việt Nam về dịch vụ liên quan số 4400 – Hợp đồng thực hiện các thủ tục thỏa thuận trước đối với thông tin tài chính. Việc cung cấp bổ sung dịch vụ này sẽ cho phép nhà đầu tư có cơ sở để tin cậy vào sự nhất quán và phù hợp của thông tin tài chính quá khứ trong BCB.

 

Ý kiến tham gia về các quy định có liên quan đến hoạt động kiểm toán và BCTC

Tại Khoản 1, Điều 17: Dự thảo Luật Chứng khoán (sửa đổi) không cần thiết quy định cụ thể nội dung của BCTC vì vấn này đã được quy định trong pháp luật về kế toán. Mặt khác, các chuẩn mực kế toán có thể thay đổi khá thường xuyên làm cho nội dung của BCTC thay đổi làm cho Luật Chứng khoán trở nên không còn phù hợp.

Tại Khoản 3, Điều 18: Dự thảo quy định DNKT có nghĩa vụ giám sát việc tuân thủ nghĩa vụ của các đơn vị có lợi ích công chúng liên quan đến hoạt động mà tổ chức kiểm toán cung cấp dịch vụ. Quy định này cần phải được cân nhắc vì để DNKT thực hiện được nghĩa vụ này đòi hỏi phải có các quy định tương ứng, đồng bộ như quy định đơn vị có lợi ích công chúng thông báo kịp thời cho DNKT, quy định về CBTT kịp thời từ cơ quan quản lý, giám sát trên các cổng thông tin một cách công khai… Đồng thời, quy định này được xem là không nhất quán với nguyên tắc cơ bản của KTĐL là nhằm mục đích đưa ra ý kiến về BCTC. Hiện nay, yêu cầu này vượt quá vai trò của KTĐL theo thông lệ quốc tế.

Tại Khoản 1, Điều 120: Dự thảo quy định TCPH trái phiếu doanh nghiệp ra công chúng phải công bố BCTC năm đã được kiểm toán. Tuy nhiên, tại Khoản 2.a, Điều 121 quy định về CBTT BCTC của tổ chức niêm yết trái phiếu doanh nghiệp lại không có yêu cầu BCTC phải được kiểm toán. Thông thường quy định đối với chứng khoán niêm yết phải cao hơn quy định đối với TCPH chứng khoán nói chung. Do vậy, Khoản 2.a Điều 121 nên quy định BCTC năm phải được DNKT kiểm toán.

Tại Điều 125: Quy định về CBTT của tổ chức kiểm toán được chấp thuận, vấn đề này cần đối chiếu với thông lệ quốc tế và các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam về KTĐL. Chúng tôi cho rằng:

(i) Quy định tại Điểm c Khoản 1 - báo cáo minh bạch và Điểm e Khoản 1 - Danh sách KTV được chấp thuận là phù hợp.

(ii) Các yêu cầu về công bố BCTC năm đã được kiểm toán, báo cáo tình hình hoạt động kinh doanh trong năm và báo cáo kết quả tự kiểm tra chất lượng dịch vụ kiểm toán, theo chúng tôi chỉ nên được nộp cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền như Bộ Tài chính và UBCKNN để kiểm tra, giám sát. Cơ sở của kiến nghị trên là do theo quy định tại Điều 56 Luật KTĐL và Điều 16 Thông tư 183/2013/TT-BTC ngày 04/12/2013 của Bộ Tài chính về KTĐL đối với đơn vị có lợi ích công chúng, tổ chức kiểm toán đơn vị có lợi ích công chúng phải công bố báo cáo minh bạch. Quy định này dựa trên tham khảo quy định của Cộng đồng châu Âu về kiểm toán các đơn vị có lợi ích công chúng và là quy định khá tiên tiến hiện nay. Báo cáo minh bạch này đã bao gồm đầy đủ những thông tin cần thiết và phù hợp với các đối tượng công chúng quan tâm đến hoạt động của DNKT.

(iii) Các quy định đề xuất tại Khoản 3, Điều 125 về việc tổ chức kiểm toán CBTT cũng cần nghiên cứu chỉnh sửa thêm, cụ thể tại Khoản 3 cần phải soát xét và điều chỉnh cho nhất quán với CMKiT Việt Nam số 560: Các sự kiện phát sinh sau ngày kết thúc kỳ kế toán mà Bộ Tài chính đã ban hành theo Thông tư số 214/2012/TT-BTC ngày 06/12/2012. Khoản 3 trong Dự thảo hiện tại yêu cầu DNKT được chấp thuận phải CBTT theo yêu cầu của UBCKNN, Sở Giao dịch Chứng khoán khi xảy ra các sự kiện ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư hoặc liên quan đến các sai lệch nghiêm trọng trong BCTC đã được kiểm toán. Theo các nguyên tắc về KTĐL được quy định trong pháp luật và các chuẩn mực kiểm toán, các sự kiện ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư nhưng không liên quan đến BCTC được kiểm toán mà không có quy định của CMKiT hay pháp luật về KTĐL, về trách nhiệm của DNKT thì không thuộc trách nhiệm của DNKT. Mặt khác, CMKiT số 560 cũng quy định sau khi BCTC được kiểm toán đã được công bố thì KTV không phải thực hiện thêm thủ tục nào đối với BCTC đó mà KTV phải có hành động thích hợp như quy định trong CM này chỉ khi KTV được biết sự việc phát sinh sau khi công bố BCTC đã kiểm toán có ảnh hưởng trọng yếu đến BCTC. Theo chúng tôi, các quy định pháp luật về KTĐL và các CMKiT đã quy định khá đầy đủ trách nhiệm của DNKT, do vậy Luật Chứng khoán (sửa đổi) chỉ nên quy định những vấn đề thật cần thiết mà các quy định pháp luật về KTĐL và các CMKiT chưa có quy định và phù hợp với thông lệ quốc tế.

 

Ý kiến tham gia đối với một số vấn đề khác

Tại Điều 4 - Các khái niệm và định nghĩa.

- Khoản 1, định nghĩa về chứng khoán: Hiện nay, các tổ chức tín dụng (TCTD) được phép phát hành “giấy tờ có giá”, cụ thể là Thông tư số 13/VBHN-NHNN ngày 13/01/2016 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định về phát hành kỳ phiếu, tín phiếu, chứng chỉ tiền gửi, trái phiếu trong nước của TCTD. Ngoài trái phiếu, một số loại giấy tờ có giá này chưa được bao gồm trong định nghĩa về chứng khoán trong Dự thảo. Về bản chất, các loại giấy tờ có giá đó cũng là chứng khoán và thường được phát hành ra công chúng. Do vậy, cần rà soát các văn bản pháp luật cũng như thực tế hoạt động của TCTD có liên quan đến phát hành giấy tờ có giá để đảm bảo tính rõ ràng, nhất quán và đầy đủ trong các quy định pháp luật về lĩnh vực này.

- Các quy định về chào bán chứng khoán cần làm rõ khái niệm về lãnh thổ, trong thời đại toàn cầu hóa các giao dịch tài chính, chứng khoán có thể diễn ra xuyên biên giới. Ví dụ một TCPH ở nước ngoài có thể thực hiện chào bán chứng khoán cho tổ chức, cá nhân Việt Nam mà không cần hiện diện tại Việt Nam. Trong trường hợp này có rủi ro là việc chào bán chứng khoán xuyên biên giới bị lọt ra ngoài phạm vi điều chỉnh của pháp luật Việt Nam.

- Về khái niệm chào bán chứng khoán riêng lẻ và chào bán chứng khoán ra công chúng, trên thực tế có thể xảy ra trường hợp chào bán chứng khoán của TCPH không phải là công ty đại chúng (CTĐC) thỏa mãn điều kiện tại Khoản 17, Điều 4 nhưng việc chào bán lại làm thay đổi tư cách của TCPH thành CTĐC do sau khi phát hành tổ chức đó thỏa mãn định nghĩa là CTĐC theo Luật Chứng khoán. Vấn đề đặt ra là việc chào bán chứng khoán trong trường hợp này có cần tuân thủ theo quy định chào bán chứng khoán của CTĐC hay không.

Tại Khoản 7, Điều 12: Dự thảo cần cân nhắc bổ sung trường hợp cổ đông của công ty không phải là CTĐC thực hiện chào bán chứng khoán ra công chúng cũng sẽ được Chính phủ quy định những điều kiện cần thiết do nội dung này chưa được quy định trong Luật.

Tại Khoản 1, Điều 19: Dự thảo quy định TCPH phải chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực và đầy đủ của hồ sơ đăng ký chào bán chứng khoán ra công chúng. Tuy nhiên, Dự thảo chưa quy định trách nhiệm cá nhân của những người chịu trách nhiệm quản lý của TCPH. Theo thông lệ quốc tế, các thành viên hội đồng quản trị, ban giám đốc hoặc các vị trí tương đương phải chịu trách nhiệm về vấn đề này, do vậy cần bổ sung vấn đề này vào Dự thảo.

Chúng tôi hy vọng những ý kiến góp ý trên đây sẽ được nghiên cứu đầy đủ trong quá trình hoàn thiện Dự thảo Luật Chứng khoán (sửa đổi) vì mục tiêu thúc đẩy TTCK nói riêng, nền kinh tế đất nước nói chung phát triển nhanh và bền vững.

Các bài viết khác: